| בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים |
| עע"ם 2534/11 |
| לפני: |
כבוד המשנָה לנשיא מ' נאור |
|
| |
כבוד השופטת א' חיות |
|
| |
כבוד השופט י' עמית |
|
| המערערים: |
1. עובדי אדמה גן השומרון כפר שיתופי להתיישבות חקלאית |
| |
2. נוגה שומרון יזום והשקעות בע"מ |
| המשיבים: |
1. הוועדה לנושאים תכנוניים עקרוניים שליד המועצה הארצי |
| |
2. יו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז חיפה |
| |
3. הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה מנשה אלונה |
| ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה בתיק עתמ 037722-08-10 שניתן ביום 22.2.2011 על ידי כבוד השופט ר' סוקול |
| בשם המערערים: |
עו"ד ד"ר יוסף פרוכטמן ועו"ד אריאל שיין |
| בשם המשיבים 2-1: |
עו"ד אורי קידר |
| בשם המשיבה 3: |
עו"ד רביב רוזנברג |
|
חקיקה שאוזכרה:
חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965: סע'
109
השופט י' עמית:
ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה ב
עת"מ 37722-08-10 (כבוד השופט ר' סוקול) מיום 22.2.2011, בגדרו נדחתה עתירת המערערות נגד החלטת המשיבים 2-1 שלא לאשר תוכנית להקמת תחנת תדלוק סמוך ליישוב גן השומרון.
1. המערערת 1 היא האגודה השיתופית של הכפר השיתופי גן השומרון, אשר מחזיקה בזכויות על מקרקעי המושב ומוגדרת כיזמת בפועל של התוכנית (להלן: האגודה). המערערת 2 היא חברת יזמות פרטית, אשר הגישה את התוכנית לאחר שהתקשרה בהסכם עם האגודה (להלן: החברה). המשיבות בערעור הן רשויות התכנון שדנו בתכנית מושא דיוננו: המשיבה 1 הינה ועדת המשנה של המועצה הארצית לנושאים תכנוניים עקרוניים (להלן: הולנת"ע). המשיב 2 הוא יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובנייה של מחוז חיפה והממונה על מחוז חיפה במשרד הפנים (להלן: הממונה על המחוז). המשיבה 3 היא הועדה המקומית מנשה אלונה, אשר המקרקעין מושא דיוננו נכללים בשטחה (להלן: הועדה המקומית).
2. המערערות ביקשו להקים תחנת תדלוק מדרגה ב' בהתאם להוראות והגדרות תמ"א 18 (שינוי מס' 4), התשס"ו-2006, הכוללת גם משרד, חנות, מחסן-שמנים ושירותים בשטח של כ-40 מ"ר. תחנת התדלוק אמורה להבנות בשוליו של הישוב גן-השומרון, בסמוך לקיבוץ עין שמר, במקרקעין הידועים כחלק מחלקות 107 ו-108 בגוש 10082, על שטח של כ-2.3 דונם. השטח המדובר "כלוא" בין מערכת כבישים קיימים ומתוכננים במעין "אי תנועה" בצומת הכניסה לשני היישובים הנ"ל, בצמוד למבנה של מוסך חקלאי ולמבנים ומתקנים של חברת מקורות (להלן: המקרקעין).
3. על המקרקעין חלות במקביל שלוש תוכניות בנייה כמפורט להלן:
א. תוכנית מקומית ג/30 מימי המנדט הבריטי (אושרה בשנת 1941), המגדירה את ייעוד המקרקעין כחקלאי, אך מאפשרת הקמת מבנים מסוימים ובין היתר, "מבנים הקשורים לייצור ואחסון דלק..." (במקור -
"…buildings connected with the manufacturing and storage of petrol, paraffin, …and similar materials which require special sites…").
ב. תוכנית מחוזית תמ"מ/6 שהופקדה אך טרם אושרה, המייעדת את המקרקעין באזור לפיתוח כפרי. הוראות התוכנית מאפשרות הקמת תחנות תדלוק (שם, סע' 8.7).
ג. תוכנית מיתאר ארצית תמ"א 35 המגדירה את מרקם השטח כ-"שמור
-משולב", אשר נועד, בין היתר, "להשיג שילוב מרבי של הערכים המאפיינים עם פיתוח מוגבל במרכז הארץ ופיתוח זהיר באזורי הפריפריה" (מתוך דברי ההסבר לתוכנית הארצית).
אקדים ואציין, כי במסגרת תמ"א 35 נקבעה דרישה ל"צמידות דופן" במקרים של שינוי ייעוד לשטח המיועד לבינוי, דהיינו דרישה לשמירה על רצף לשטח המיועד לבינוי (סעיף 7.4.2). הוראה נוספת מאפשרת לחרוג בתנאים מסויימים מהדרישה לצמידות דופן (סעיף 6.1.3). בהמשך נעמוד על הוראות אלה.
4. המערערות הגישו לוועדה המקומית תכנית מפורטת מ/מק/110 להקמת תחנת תדלוק סמוך ליישוב גן השומרון, תוכנית הכוללת איחוד וחלוקה בהסכמה ו"מהווה שינוי לתכנית שממנה ניתן להוציא היתרים או הרשאות" (להלן: התוכנית).
לאחר מספר דיונים, אישרה הועדה המקומית ביום 2.5.2007 את הפקדת התכנית בכפוף לקבלת אישורי ממ"י, משרד התחבורה, איגוד ערים לאיכות הסביבה ועוד. בהחלטתה ציינה הועדה המקומית כי התכנית תואמת את תמ"מ/6 (איזור פיתוח כפרי בו ניתן להקים תחנת דלק), ותואמת את הדרישה לצמידות דופן בתמ"א/35, באשר תחנת הדלק "צמודת דופן לגן שומרון ולקבוץ עין שמר, הבינוי משתלב בסביבה ואין פגיעה ברציפות שטחים פתוחים או שינוי מהותי לאופי האזור, התכנית החלה ג/30".
המערערות מילאו אחר התנאים שנדרשו על ידי הועדה המקומית וביום 29.1.2009 הופקדה התוכנית. עוד לפני הפקדתה הועברה התוכנית לאישור הוועדה לשמירת קרקע חקלאית ושטחים פתוחים שליד המועצה הארצית (להלן: הולקחש"פ), שקבעה כי על פי תיקון 76 ל
חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה) שטח המצוי באזור לפתוח עירוני כפרי (במקרה דנן תמ"מ/6) או באזור תעסוקה, בתמ"מ מופקדת או מאושרת, אינו נדרש לקבל אישור הולקחש"פ.
5. לאחר הפקדתה של התוכנית, הורה הממונה על המחוז ביום 4.2.2009 כי התכנית מחייבת את אישורו מכוח סמכותו על פי
סעיף 109 ל
חוק התכנון והבניה, הקובע כלהלן:
(א) החליט מוסד תכנון להפקיד תכנית, יעביר את התכנית לעיונו של שר הפנים מיד לאחר החלטתו; השר רשאי להורות, תוך 60 ימים מהיום שהועברה אליו התכנית, כי התכנית טעונה אישורו; החליט השר כאמור, יודיע על כך למוסד התכנון הנוגע בדבר תוך עשרה ימים מיום החלטתו.
(ב) החליט השר כי התכנית טעונה אישורו, לא יינתן תוקף לתכנית אלא באישור השר; החלטת השר תינתן תוך 30 ימים מהיום שהתכנית הוגשה לאישורו; לא נתן החלטה תוך תקופה זו, יראו את התכנית כמאושרת על ידי השר.
הסמכות לפי
סעיף 109 ל
חוק התכנון והבניה היא סמכות ביקורת ופיקוח בלבד ואינה תכנונית, ושר הפנים האציל את סמכותו לגבי תכניות שבסמכות ועדה מקומית לממונים על המחוזות, ולגבי תכניות שבסמכות ועדה מחוזית למנכ"ל משרד הפנים (
בג"ץ 1733/04 אבו מוך נ' וועדת הערר המחוזית לתכנון ובנייה מחוז חיפה (לא פורסם, 16.3.2006)).
6. על פי הנחייתו של הממונה על המחוז, הוחזרה אפוא התוכנית לדיון מחודש בועדה המקומית, והפעם על פי הוראת סעיף 6.1.3 לתמ"א 35, המאפשרת במקרים חריגים לסטות מהדרישה לצמידות דופן. זאת, מאחר שהממונה על המחוז, שערך סיור בשטח, סבר כי המקרקעין אמנם סמוכים למבנים קיימים אולם לא עומדים בהגדרת צמידות הדופן הקבועה בתמ"א 35 (מכתב הממונה מיום 9.7.2009). בהמשך, פנה הממונה על המחוז במכתב לאדריכל שמאי אסיף, מנהל מינהל התיכנון במועצה הארצית, נוכח התלבטותו האם התוכנית אכן טעונה אישור שר הפנים. במכתבו כתב הממונה על המחוז כי "למרות שסברתי שאיננה טעונה אישור שר שוכנעתי לבסוף שיש מקום לפנות אליך על מנת לקדם את אישורה חרף העובדה שקבעתי שהינה טעונה אישור שר. הנני ממליץ על הבאת התוכנית לדיון בפניכם בהקדם האפשרי, כמון כן הנני ממליץ בפניך על אישורה" (מכתב מיום 13.9.2009).
7. בהתאם להוראת הממונה על המחוז, דנה הועדה המקומית בשנית בתוכנית, וביום 4.1.2010 אישרה אותה פעם נוספת, והפעם על פי סעיף 6.1.3 לתמ"א 35. הועדה קבעה כי נתמלאו כל תנאי הסעיף, ובין היתר, כי "המטרות והשימושים המבוקשים בתכנית מחייבים את מיקומם בשטח הפתוח, השטח המוצע בצמידות לדרך קיימת המשרתת את גן השומרון ועין שמר ונמצאת בשטח פתוח מופר שבצמוד לו הוקם מבנה חקלאי; התכנית תואמת תכנית מחוזית תמ"מ 6...; הבינוי המוצע בשטח 40 מ"ר + גג התחנה אינו פוגע בערכי טבע, חקלאות נוף ומורשת ורציפות השטחים הפתוחים לאור היותה של התכנית ממוקמת למעשה בתוך רצף של בינוי מתחם מקורות ומבנה חקלאי ומכוון צפון מערב בתי המגורים של גן שומרון...".
8. מאחר שסעיף 6.1.3 מחייב אישור הולנת"ע, הועברה החלטת הועדה המקומית לאישור הולנת"ע אך זו דחתה את התוכנית, מהטעמים הבאים (מתוך פרוטוקול הוולנת"ע מיום 27.4.2010):
"הועדה מחליטה שלא לאשר את התוכנית בהתאם לסעיף 6.1.3 להוראות תמ"א 35.
התוכנית חלה בשטח המוגדר על פי תמ"א 35 כמרקם שמור-משולב ובשטח לשימור משאבי מים. סעיף 7.4.2 מחייב שכל תוכנית מקומית המוסיפה שטח לבינוי בתחום המרקם תהיה צמודת דופן לשטח המיועד לבינוי. התוכנית המוצעת אינה צמודת דופן לשטח המיועד לבינוי.
תחנת התדלוק ממוקמת בשטח המהווה חיץ בין הדרך האזורית והשטח הבנוי. הועדה סבורה כי יש לשמור על חיץ זה כשטח פתוח אשר יפריד בין הדרך האזורית לבין האזורים לפיתוח.
מעבר לאמור, מבקשת הועדה לציין כי:
שטח התוכנית נכלל בתחום רדיוסי מגן – קידוח מי שתיה.
- הועדה לא השתכנעה כי תחנת התדלוק המוצעת משתלבת באופי הסביבה ופגיעתה בערכי טבע, חקלאות, נוף, מורשת וברציפות השטחים הפתוחים הינה מזערית, בהתאם לסעיף 10.1 ג. להוראות תמ"א 4/18.
תחנת התדלוק ממוקמת בתחום שטח מצולע שאורך צלעותיו 150 מ' מהצומת. לפי סעיף 9 ד' להוראות תמ"א 35/3, תיאסר בנית מבנה שירות בצומת בתחום מצולע במרחק של 150 מ' ממפגש הצירים אלא אם כן שוכנע מוסד התכנון כי אין צורך בשימור המצולע האמור במלוא מימדיו.
הועדה סבורה כי הועדה המקומית בעת שדנה בתכנית לא שקלה נושא זה ולדעת הועדה, יש צורך בשמירת המצולע".
המערערות עתרו לבית המשפט לעניינים מנהליים כנגד החלטתה של הולנת"ע וביקשו להורות על אישור התוכנית.
טענות הצדדים בעתירה המינהלית ופסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים
9. בעתירתן העלו המערערות שלוש טענות חלופיות: כי החלטת הולנת"ע ניתנה בחוסר סמכות, שכן על פי תמ"א 35 כלל לא היה צורך באישור המועצה הארצית מאחר שהמקרקעין מצויים בתחום הישוב גן השומרון המיועד ממילא לבנייה ולפיתוח; כי מתקיימת דרישת צמידות הדופן על פי סעיף 7.4.2 לתמ"א 35, שכן המקרקעין מצויים ברצף של בינוי המתחיל בבתי היישוב גן השומרון מצפון מערב לתכנית ונמשך עד למתקן מקורות שמדרום-מזרח למקרקעין וכלוא בין שני כבישים; וכי היה על הולנת"ע לקבל את המלצת הועדה המקומית ולאשר את התוכנית אף במסגרת סעיף 6.1.3, שכן תנאיו התקיימו.
10. המשיבים 1 ו-2 (להלן: המשיבים) טענו כי על פי הוראות תמ"א 35 יש צורך בצמידות דופן לשטח המיועד לבינוי, דרישה שאינה מתקיימת בתוכנית מושא העתירה, שכן המקרקעין הם בשטח המיועד לפיתוח שבינו לבין היישוב חוצצת דרך מאושרת. לכן, חל סעיף 6.1.3 לתמ"א 35, ועמדתה המקצועית של הולנת"ע במסגרת סעיף זה מושתתת על שיקולים תכנוניים מובהקים כך שאין מקום להתערבות בית משפט קמא.
11. בית משפט קמא דחה כאמור את העתירה. בפסק הדין נקבע, בין השאר, כי הדרישה לצמידות דופן לשטח המיועד לבינוי לא מתקיימת בענייננו, כיוון שהמקרקעין צמודים למבנה בודד בשטח המיועד לחקלאות, אשר בינו לבין הרצף הבנוי מצויה דרך מאושרת. משכך, מתחייבת המסקנה כי "סעיף 7.4.2 לתמ"א 35 אינו יכול לשמש אכסניה לאישורה של התוכנית המוצעת" (סעיף 21 לפסק הדין). באשר להחלטת הולנת"ע שלא להחיל את החריג שבסעיף 6.1.3 לתמ"א, נקבע כי המדובר בהחלטה מקצועית וסבירה, ועל כן אין מקום להתערבות בית המשפט בסוגיה זו.
על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים נסב הערעור שלפנינו.
טענות הצדדים
12. טיעון המערערות בנוי בשלושה שלבים חלופיים, בדומה להילוכה בבית המשפט לעניינים מינהליים, ובהמשך נפרט את הדברים. לשיטת המערערות, אין צורך להידרש כלל לסעיף 7.4.2 לתמ"א, ולחלופין – התכנית עונה לדרישת צמידות הדופן הקבועה בסעיף 7.4.2, ולחלופי חלופין – ניתן וראוי לאשר את התוכנית גם על פי החריג של סעיף 6.1.3 לתמ"א, והחלטת הולנת"ע היא בלתי סבירה ובלתי מידתית.
13. המשיבות 1 ו-2 טענו כי לא מתקיימת הדרישה לצמידות דופן כאמור בסעיף 7.4.2, ולכן יש לילך במתווה של סעיף 6.1.3 לתמ"א. לדידן, משהגיעה הולנת"ע למסקנה במישור התכנוני-מקצועי לפיה לא מתקיימים תנאי סעיף זה, אין מקום להתערבות בית המשפט בהחלטתה.
דיון והכרעה
14. דרך הילוכנו תהא בהתאם לקו הטיעון של המערערות. תחילה, יש לברר אם יש להידרש כלל לסעיף 7.4.2 לתמ"א 35. תשובה חיובית לשאלה זו תביא אותנו לשאלה אם המקרקעין עונים לדרישה של צמידות דופן. תשובה חיובית לשאלה זו תסיים את מסענו בקבלת הערעור. תשובה שלילית לשאלה תביא אותנו לגדרו של סעיף 6.1.3 לתמ"א 35 ולבחינת החלטתה של הולנת"ע כי לא התקיימו תנאי הסעיף.
15. סעיף 7.4 לתמ"א 35 עניינו ב"מרקם שמור משולב". סעיף 7.4.1 עוסק ב"תוספת שטח לפיתוח" ועניינו בתוכנית מתאר מחוזית כך שאינו רלוונטי לענייננו. סעיף 7.4.2 עוסק ב"תוספת שטח לבינוי" בתוכנית מקומית והוא הסעיף הרלוונטי לענייננו. על מנת להבין את טיעוני הצדדים, נעמיד את הוראת הסעיף נגד עיננו:
7.4.2 תוספת שטח לבינוי
תוכנית מקומית במרקם שמור-משולב המשנה את ייעודו של שטח שאינו מיועד לבינוי לשטח המיועד לבינוי, תופקד רק אם השטח ששונה ייעודו הנו צמוד דופן לשטח המיועד לבינוי בתוכנית תקפה.
הטענה הראשונה של המערערות היא, שהתוכנית מצויה באזור לפיתוח כפרי על פי תמ"מ/6, בשטח המיועד לבינוי בתחומי הישוב גן השומרון. גם התכנית המקומית המנדטורית ג/30 התירה בנייה מגוונת בקרקע. לכן, איננו נכנסים כלל לגדרו של סעיף 7.4.2, שכן אין מדובר בתכנית המשנה את ייעודם של המקרקעין משטח שאינו מיועד לבינוי לשטח המיועד לבינוי - וממילא לא קמה הדרישה ל"צמידות הדופן".
דין הטענה להידחות, ולו מן הטעם שתמ"מ/6 היא תוכנית מופקדת שעדיין אינה בתוקף, ולא בכדי הגישו המערערות את התכנית, שהיא תכנית מפורטת שנועדה, בין היתר, לשינוי התוכנית המקומית ג/30.
16. הטענה השנייה של המערערות היא הטענה העומדת במרכז הערעור, ובנקודה זו נשוב ונעמיד נגד עיננו את הוראת סעיף 7.4.2 ונלך בדרכם של הצדדים לאורך ההגדרות השונות (ההדגשות להלן הוספו – י.ע.):
תוכנית מקומית במרקם שמור-משולב המשנה את ייעודו של שטח שאינו מיועד לבינוי לשטח המיועד לבינוי, תופקד רק אם השטח ששונה ייעודו הנו צמוד דופן לשטח המיועד לבינוי בתוכנית תקפה.
"שטח מיועד לבינוי" מוגדר בסעיף 5 לתמ"א, הוא סעיף ההגדרות, כלהלן:
שטח שניתן להקים בו, לפי תוכנית מקומית, מבנים וכן שטח המיועד על פי תוכנית כאמור לשצ"פ, שפ"פ, שטחי נופש ופנאי, המהווים חלק מהישוב, ולמעט שטח המיועד לאחת מהתכליות המפורטות בהגדרת שטח פתוח, אף אם ניתן להקים בו מבנים.
המונח "שטח פתוח" מוגדר כלהלן:
שטח המיועד בתכנית מתאר מחוזית לתכליות הבאות: שמורת טבע, שמורת נוף, גן לאומי, יער, שטח נוף כפרי פתוח, שטח חקלאי, נחל וסביבותיו, חוף רחצה, נופש מטרופוליני, מאגר, פארק מטרופוליני/אזורי או תכלית דומה אחרת וכן דרכים, מסילות, קווי תשתית, כרייה וחציבה.
בנקודה זו באה לידי ביטוי המחלוקת הפרשנית בין הצדדים. לטענת המערערות, המקרקעין מושא דיוננו נמצאים בשטח המיועד בתוכנת המתאר המחוזית תמ"מ/6 לאזור לפיתוח כפרי ולא לשטח חקלאי, ועל פי תכנית המתאר המקומית ג/30 בשטח חקלאי. לכן, לא חלה ההגדרה של שטח פתוח החלה על שטח חקלאי שנקבע בתוכנית מתאר מחוזית. אם לא חלה ההגדרה של שטח פתוח, הרי שאיננו נכנסים לסיפא של הגדרת "שטח מיועד לבינוי" אלא לרישא "שטח שניתן להקים בו, לפי תוכנית מקומית, מבנים", שהרי על פי התוכנית המנדטורית ג/30 אפשר להקים מבנים בשטח החקלאי. לכן, יש לראות את השטח כצמוד דופן לשטח המיועד לבינוי בתכנית תקפה.
ואילו המשיבים מדקדקים בהגדרת "שטח מיועד לבינוי" תוך הדגשת המילה "לתכליות". לשיטתם, לא בכדי הסיפא בהגדרה של "שטח מיועד לבינוי" לא מפנה להגדרה של "שטח פתוח" אלא לתכליות המנויות בהגדרה זו, כולל התכלית של שטח חקלאי. במקרה דנן השטח מיועד על פי התכנית המקומית ג/30 לייעוד חקלאי, כך שענייננו בשטח שאינו מיועד לבינוי בתכנית תקפה. גם העובדה שתכנית ג/30 מתירה להקים מבנים אין בה כדי להושיע את המערערות, נוכח הסיפא של ההגדרה "שטח מיועד לבינוי" הקובעת "...ולמעט שטח המיועד לאחת מהתכליות המפורטות בהגדרת שטח פתוח, אף אם ניתן להקים בו מבנים".
במחלוקת הפרשנית שנפלה בין הצדדים אני מעדיף את גישתם של המשיבים. זאת, הן בהיבט הלשוני-מילולי, נוכח ההפניה בהגדרת "שטח פתוח" לתכליות המפורטות - להבדיל מההפניה להגדרה עצמה - והן נוכח התכלית התכנונית שעומדת בבסיס סעיף 7.4.2. השאלה אם השטח מיועד לבינוי, נעשית ברובד המקומי. כפי שעולה מדברי ההסבר לתמ"א 35, קיימת הבחנה בין רמת התכנית המחוזית (שטח מיועד לפיתוח הוא שטח שאינו מוגדר כשטח פתוח בתכנית מתאר מחוזית) לרמת התכנית המקומית (שטח המיועד לבינוי הוא שטח שניתן להקים בו מבנים לפי תכנית מקומית תקפה). מטרת תמ"א 35 היא להבטיח כי בינוי במרקם שמור-משולב (שנועד, בין היתר, להבטיח פיתוח זהיר באזורי הפריפריה כפי שעולה מדברי ההסבר לתמ"א 35), יעשה תוך שמירה על העיקרון התכנוני של צמידות דופן. בסופו של דבר, ועל פי פשוטו של מקרא ותכליתם של דברים, המקרקעין מושא דיוננו אינם צמודים לשטח המיועד לבינוי אלא לשטח שייעודו חקלאי, ולכן לא מתקיים להלכה רצף הבינוי שעומד בבסיס הדרישה לצמידות דופן.
17. משהגענו למסקנה כי ענייננו נופל ברשתו של סעיף 7.2.4, אנו מגיעים לטענה הבאה של המערערות ולפיה הדרישה לצמידות דופן מתקיימת. זאת, מאחר שהמקרקעין נמצאים בתוך הרצף שבין בתי הישוב גן השומרון למבנה של מקורות והמוסך, והדרך לא מהווה חיץ המפסיק את הרצף.
גם טענה זו דינה להידחות.
הביטוי "צמוד דופן" מוגדר בסעיף 5 לתמ"א/35 כלהלן:
בהמשך ישיר לשטח המיועד לפיתוח או לבינוי, לפי העניין, למעט צמוד דופן למבנה בודד או למקבץ מבנים בודדים שאינם מצויים בהמשך רציף לשטח המיועד לפיתוח או לבינוי.
המקרקעין לא נכללים בתכנית המאושרת של היישוב עין שמר ואף לא בתכנית המתאר החדשה של היישוב גן שומרון (מכתב הממונה על המחוז מיום 24.8.2009). התכנית אינה גובלת בשטח המיועד לבינוי, ובין המקרקעין לבין היישוב מפריד שטח חקלאי ודרך מאושרת. אף לא די במבנה הבודד של מוסך חקלאי הצמוד למקרקעין, נוכח הסיפא של ההגדרה, ובמילותיו של בית משפט קמא:
"ניתן להבין כי תכלית הוראת סעיף 7.4.2 לתכנית הינה לאפשר המשך רציף של בניה בשטחים הסמוכים לאזורים מבונים, על מנת לאפשר הרחבה טבעית לאיזור הבינוי. עם זאת מקום שמדובר בבינוי בודד, אין לעשות שימוש בסעיף 7.4.2 ולהתיר את הרחבת השטחים המבונים."
מכאן, שהמקרקעין אינם באים בגדרו של סעיף 7.4.2.
18. בנקודה זו אנו מגיעים לתחנה האחרונה במסענו. סעיף 6 לתמ"א 35 קובע הוראות תכנון כלליות. סעיף 6.1 כותרתו "פיתוח צמוד דופן" ובסעיף 6.1.3 אנו מוצאים את ההוראה הבאה:
על אף האמור בסעיפים 7.4.2 ו-7.5.2, במקרים חריגים רשאי מוסד תכנון להפקיד תכנית מקומית הכוללת תוספת שטח לבינוי אף אם אינה צמודת דופן לשטח המיועד לבינוי באותו מרקם אם התקיימו התנאים הבאים:
1. המטרות והשימושים של תוספת השטח לבינוי מחייבים את מיקומה בשטח הפתוח.
2. התכנית תואמת לקבוע בתכנית מתאר מחוזית.
3. מוסד התכנון שוכנע שהבינוי המוצע ובכלל זה שטחו, גובהו, ועיצובו משתלבים באופי הסביבה ואינם פוגעים בערכי טבע, חקלאות, נוף ומורשת וברציפות השטחים הפתוחים.
4. הובטח קיומה של התשתית ההנדסית הנדרשת לצורך התכנית, לרבות נגישות.
5. קבע מוסד תכנון בהוראות התכנית כי שימוש אחר במבנה, שלא למטרה ולייעוד שנקבעו, יהווה סטייה ניכרת.
6. נימק מוסד תכנון את החלטתו.
7. התקבל אישור המועצה הארצית.
כאמור, הדיון הוחזר על ידי הממונה על המחוז לועדה המקומית על מנת שתדון בתכנית באספקלריה של סעיף 6.1.3, והועדה המקומית החליטה כי המקרקעין נכנסים לחריג הקבוע בסעיף 6.1.3 על כל התנאים המפורטים בו. לעומת זאת, הולנת"ע דחתה את האפשרות להתבסס על סעיף זה, מהטעמים שהובאו בסעיף 8 לעיל.
המערערות טענו כי שגה בית משפט קמא בכך שקיבל את עמדת הולנת"ע, שלטענתה לוקה בחוסר מידתיות ובחוסר סבירות.
19. החלטתה של הולנת"ע מושתתת על נימוקים תכנוניים-מקצועיים. נקודת המוצא היא שאין בית המשפט משמש כטריבונל תיכנון ואינו ממיר את שיקול דעתו של מוסד התיכנון בשיקול דעתו שלו (
עע"ם 8872/07 עתאמנה נ' עתאמנה בפסקה 10 (לא פורסם, 7.3.2010)). הפסיקה חזרה והדגישה כי:
"אין בית המשפט משים עצמו מומחה מקצועי לבחינתם של שיקולים תכנוניים ואין בית המשפט יושב כערכאת ערעור על שיקוליה התכנוניים של רשות התכנון. לכן, גדר התערבותו של בית-המשפט בהחלטות של רשויות התכנון הינו מצומצם וההתערבות נעשית במשורה, מקום בו החלטת רשות התכנון לקתה באחד מ'המרעין בישין' של המשפט המינהלי כמו חריגה מסמכות, חוסר תום לב, ניגוד עניינים או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות (
בג"ץ 5137/08 אלבז נ' הועדה לנושאים תכנונים עקרוניים של המועצה הארצית לתכנון ולבנייה (לא פורסם, 14.10.2010, פסקה 6 לפסק דיני והאסמכתאות שם).
20. במצב הדברים הרגיל, לא הייתי רואה אפוא להתערב בהחלטת הולנת"ע. אלא שבמקרה דנן, הוטרדתי מטענתן של המערערות לפיה ההחלטה התקבלה כאשר לא כל החומר הרלוונטי עמד בפני הולנת"ע, והכוונה במיוחד לתשובתה של מהנדסת הוועדה המקומית שנשלחה בדואר אלקטרוני ממנה עולה כי הועדה המקומית קיבלה את אישור משרד התחבורה ואישור מע"ץ שהם הגורמים התחבורתיים הרלוונטיים. לכך יש להוסיף כי אחד מנימוקי הולנת"ע לדחיית התוכנית היה כי שטח התכנית נכלל בתחום הרדיוס המגן לקידוח מי שתיה, אך כפי שעולה ממכתב רשות המים מיום 30.11.2008 ומכתב המשרד לאיכות הסביבה מיום 7.12.2008, תחנת התדלוק נמצאת מחוץ לתחום רדיום המגן, ומתשובת הועדה המקומית, התכנית קיבלה את אישור רשות המים, המשרד לאיכות הסביבה ומשרד הבריאות שבחנו נקודה זו. הועדה המקומית השתכנעה כי אין באישור התכנית כדי לפגוע בהרחבת הצומת, ועל פני הדברים נראה כי יש ממש בטענת המערערות כי המקרקעין מהווים שטח "הכלוא" כאי בין הכבישים, כסרח עודף וחסר שימוש בלב אזור המיועד לפיתוח. תכנית אחרת שביקשה לשנות את הייעוד של שטח סמוך בחלקה 107 לשטחי מסחר ותעסוקה, נדחתה על ידי הועדה המחוזית מן הטעם שאין לאפשר בינוי מאסיבי בצידי הדרכים לשימושים שאינם מחוייבים לשמש את הדרך. לכאורה, לא כך לגבי תחנת דלק, שמקומה הטבעי הוא ליד דרך וכאשר השטח הבנוי על פי התוכנית עומד על כ-40 מ"ר בלבד.
הנה כי כן, הועדה המקומית המליצה לאשר את התכנית, ולתמיכתה בתכנית יש ליתן משקל מסוים מכוח היכרותה את תנאי השטח וצרכי הציבור המתגורר באיזור. גם הממונה על המחוז – שאמנם סבר כי אין מדובר בבניה צמודת דופן לפי סעיף 7.4.2 – המליץ לאחר ביקור בשטח על אישור התכנית כאמור במכתבו מיום 13.9.2009. ודוק: ברי כי הולנת"ע אינה כבולה להמלצתם של אלו, בהיותה גורם התכנון הקובע על פי ההיררכיה התכנונית. לצד היתרונות שיש לועדה המקומית כמי שמכירה מקרוב את הצרכים המקומיים, יש חסרונות הנובעים מהיותה גוף החשוף למערכת השפעות ולחצים מקומיים, ולא בכדי מצא המחוקק להעניק את הסמכות לקבלת ההחלטות דווקא לגופים בעלי ראייה רחבה וכוללת המרוחקים יותר מהאינטרסים הנדל"ניים והאנושיים (
ע"א 2902/97 אחים עופר הנדסה ופיתוח בע"מ נ' גליקמן, פ"ד נג(1) 369, 381 (1999)).
עע"ם 2528/02 ועדת ערר מחוזית-מחוז מרכז נ' פז חברת נפט בע"מ פסקאו
ת 28-26 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה (לא פורסם, 18.6.2008)).
עם זאת, בהתחשב בנתונים המיוחדים של המקרקעין שנותרו ללא אפשרות ניצול, אף לא לשימוש חקלאי, בהיותם שטח קטן הכלוא בין כבישים; בהתחשב בכך שאין מדובר בשטח פתוח אלא בשטח הצמוד למבנה של מוסך חקלאי ולמתחם מקורות (שניהם הוקמו בשעתו על פי תכניות מאושרות) כשהדרך חוצצת בינו לבין בתי הישוב גן שומרון; בהתחשב בכך שהולקחש"פ סברה כי אין צורך באישורה לתכנית; בהתחשב בכך שהשטח מיועד לאיזור פיתוח כפרי על פי תמ"מ/6 המופקדת; בהתחשב בכך שנתקבלו האישורים מכל הגורמים המוסמכים להקמת התחנה (כמו המשרד לאיכות הסביבה, משרד התחבורה, מע"ץ, רשות המים, השירות ההידרולוגי ועוד); בהתחשב בעמדתם של הועדה המקומית והממונה על המחוז; ונוכח החשש שמא לא כל המידע והאישורים הרלוונטיים עמדו בפני הוולנת"ע – נוכח כל אלה אמליץ לחברי להחזיר את הדיון לולנת"ע על מנת שתשוב ותבחן על פי שיקול דעתה ובמסגרת החריג של סעיף 6.1.3 של תמ"א 35, אם אכן יש להותיר את המקרקעין כאיזור חיץ בין הדרך לבין השטח הבנוי בהתאם להחלטתה מושא ערעור זה, או שמא ניתן וראוי לאשר את התוכנית לאור מאפייני המקרקעין כמפורט לעיל.
21. לסיכום, הגענו למסקנה כי צדקו המשיבים בכך שדנו באישור התכנית באספקלריה של סעיף 6.1.3 לתמ"א 35. עם זאת, בנסיבות המקרה דנן, אנו מורים על החזרת הדיון לולנת"ע לבחינה מחודשת של התוכנית באספקלריה זו.
נוכח התוצאה אליה הגענו, אין צו להוצאות.
ש ו פ ט
המשנָה לנשיא מ' נאור:
אני מסכימה.
המשנָה לנשיא
השופטת א' חיות:
אני מסכימה.
ש ו פ ט ת
הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' עמית.
ניתן היום, כ"ב בחשון התשע"ג (7.11.2012).
5129371
א' חיות 54678313-2534/11
54678313המשנָה לנשיא ש ו פ ט ש ו פ ט
5129371_________________________
54678313העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט,
www.court.gov.il
נוסח מסמך זה כפוף לשינויי ניסוח ועריכה
המידע הנ"ל אינו מהווה ייעוץ משפטי או תחליף לו ואינו מהווה המלצה לנקיטת הליכים או להימנעות מהם. כל המסתמך על המידע בכל דרך שהיא עושה זאת על אחריותו בלבד ומסיר מעורכי הדין באתר כל אחריות.