פיצול אישיות ברשות

ניגודי עניינים בועדות המקומיות 

"חברי המועצה הם עסקנים מקומיים שלא תמיד שיקוליהם הם שיקולי תכנון נאותים. במצב הטוב ביותר, לא פעם נסחפים המה בלהט הרצון לקדם את הפיתוח המואץ של המקום ומוכנים לאשר כל הקלה וחריגה, בניגוד לדעת מומחי התכנון ואיכות החיים והסביבה; לעתים אינם מסוגלים לעמוד כנגד לחצים ציבוריים ופרטיים מצדדים שונים ומאשרים דברים בניגוד לחוק; ובמצב הגרוע ביותר - זהו מקור לפרוטקציות, לנוהגים פסולים ואף פתח לשחיתות...אין  כאן גוף של מתכננים המוכנים להגן בכל מאודם על ערכי התכנון, ואין  עניין בגוף של משפטנים ואנשי חוק שאכיפת החוק יקרה לליבם, אלא נבחרי ציבור, חברי מפלגות ואנשי קואליציות שפעולתם מושפעת מגורמים רבים וטבורם קשור למוקדים שונים."( השופט ברנזון בבג"צ 235/76 בענין בניני קדמת לוד).  

 האם אפשר במצב זה לצפות מהוועדות המקומיות להכין ולאשר תכניות בנין עיר, לאשר בקשות להיתר, להגיש כתבי אישום נגד עברייני בניה ולאכוף את דיני התכנון והבניה? 

הוועדות המקומיות מחזיקות בסמכויות הרישוי, התכנון, המעקב והאכיפה על הקמת מבנים בתחום שיפוטיהן המוניציפאליים. מועצת הרשות והועדה המקומית מורכבות מנבחרי ציבור ומראש העירייה המכהן כיושב ראש הוועדה. לפיכך, נוצרת לעתים התנגשות בין החובה החלה על ראש העיריה ונבחרי הציבור, על פי חוק, לבין רצונם הלגיטימי של מי שתפקידם מותנה בבחירות למען יבחר שנית.
מרבית מוסדות התכנון מתפקדים בשני כובעים:כרשות מנהלית וכרשות מעין שיפוטית.  במצב בו בכובע אחד הרשות הינה בעלת נכסים הדואגת למימושם המרבי לטובת הקופה הציבורית, ומאידך מתפקדת כועדת בניין עיר המפקחת על כל עבודות הבנייה, נוצר קושי מובנה של ניגוד עניינם בתוך הוועדה.  נוצר  מצב אבסורדי בו  הועדה יכולה להציג תכנית, לשמוע מתנגדים, לדחות אותם, לבנות, להוציא היתרי בניה, לשלם אגרות ולקנוס עצמה על חריגות בניה.

עם השנים נראתה מגמה הולכת ומתפתחת של ביזור סמכויות עם העברת סמכויות מהשלטון המרכזי והוועדות המחוזיות אל השלטון המקומי והוועדות המקומיות. מאמצע שנות ה- 80 החל ביזור פיסקאלי ברשויות המקומיות, באופן בו אופי המימון לרשויות מבוסס על מקורות עצמיים כגון מיסוי מקומי, ארנונה והיטל השבחה. משנות ה-90 עם תיקון 43 לחוק התכנון והבניה החל שינוי במבנה מוסדות התכנון, חלוקת סמכויותיהם והרכבם, באופן המעניק לועדות המקומיות סמכויות שהיו בעבר בסמכות הועדות המחוזיות, מגמה זו נמשכת עד היום עם הרפורמה לחוק התכנון והבניה המתגבשת בימים אלה.
בעקבות הביזור הפיסקאלי, הרשויות החלו במרוץ להשיג שליטה בנכסי מקרקעין והפקת רווחים כספיים ע"י מיסוי באופן בו שקול הדעת בהחלטות בענין ניצול נכסים בבעלותם מוטה בדרך כלל לכוון מקסום הרווחים על חשבון תכנון ארוך טווח.  בכך נוצר תמריץ להפיק תכניות מתאר שיניבו מקסימום רווחים ע"י הגדלת השטח המיועד למסחר ולתעשיה וזאת מבלי לבחול באמצעים, לרבות הענקת הטבות ליזמים וקבלנים היוזמים תכניות אלה.

 בבסיס מגמה זו רובצת ההנחה המוטעית כי יעילות ורווחה חברתית יושגו באופן מירבי ע"י מבנה פוליטי מבוזר מאחר והקרבה הפיזית של הועדות המקומיות לאזרח תאפשר לו לחזק את האחריות הציבורית של נבחריהם, ובכך תינתן תשומת לב רבה יותר לצורכי השלטון המקומי ולפעולותיו. ההנחה הרווחת היא כי השינוי יעזור בהורדת הנטל מהוועדות המחוזיות וביעילות הליכי התכנון. ברם, בפועל, ביזור זה יוצר, לא אחת, אצל הרשויות תמריצים חזקים לנקוט ביוזמות מקומיות ובשיתוף פעולה עם המגזר הפרטי במטרה להגדיל את הכנסותיהם, תוך כניעה אינן ללחצים שמפעילים בעלי אינטרסים, עד שמטשטש הגבול בין מעמדה הפרטי של הרשות לבין מעמדה הציבורי.
מתעוררת בעקבות כך בעיה של אכיפה סלקטיבית כשהגורמים האחראים אוכפים את החוק פחות על עברייני תכנון ובניה בעלי ממון רב משום שהרשות זקוקה להכנסות הנובעות מאותם בעלי ממון, ובמקרים רבים השיקול הוא, מה נזק פוליטי-ציבורי ייגרם אם ייאכף החוק ומה התועלת שתצמח לה מכך.
בשנת 2003 בעקבות אסון וורסאי הוקמה ועדת חקירה הממלכתית לעניין בטיחות מבנים ברשות השופט זילר. הועדה קבעה, כי הדרג הנבחר ברשויות מקומיות ובעיריות שוקל שיקולים בלתי ענייניים, על הדרג המקצועי מופעלים לחצים וכתוצאה מכך, הרשויות המעורבות בהליכי התכנון והבנייה אינן בודקות היבטים שונים של דרישות החוק ומעל לכול, יש שהן עצמן מפרות את דיני התכנון והבנייה, בונות מבנים ללא היתר ומפרות צווי הריסה המוטלים לביצוע על הועדה.
סכנת ביזור הסמכויות עומדת לפתחו של בית המשפט בבואו לדון במצבים של ניגודי העניינים. בפסק דין ע"פ 586/94 בענין מרכז הספורט אזור, קבע בית המשפט העליון כי הועדה המקומית אף הרחיקה לכת ו"שיתפה פעולה עם היזמים מתוך אינטרס מסחרי של המועצה ומתוך חוסר הבחנה בין תפקיד הוועדה  לבין תפקיד המועצה". כן קבע השופט זמיר כי "המועצה  התקשרה בחוזה מסחרי טהור עם הקבלנים והיזמים כשפניה לרווחים כספיים שתפיק מהמרכז העומד לקום, וכאשר ישבה כוועדה מקומית התעלמה לחלוטין מתפקידה עפ"י חוק וראתה לנגד עיניה את האינטרס המסחרי הצר".
בכל רשות ממונה מבקר העירייה, אשר בתוקף סמכותו אמור לבקר ולפקח על פעולות הרשות, אולם מבקר העירייה הינו עובד הרשות וכפועל יוצא, בקרתו סלקטיבית ודלה בכל הקשור לדרכי הרישוי והפיקוח על עברייני בניה. ממש לשם כך, המליצה וועדת זיילר להרחיב את ההגנה על מהנדסי הוועדות המקומיות, על התובעים ועל מנהלי יחידות הפיקוח על הבנייה כדי לאפשר הפעלת שיקולים מקצועיים בלי לחצים הנובעים מכפיפות אנשי המקצוע לנבחרים ומהעובדה שהם מתמנים ע"י הוועדות המקומיות,למצער המלצות אלו טרם יושמו במלואם.
שיטת הביזור זכתה לביקורת נוקבת בדו"ח ההתפתחות העולמית של שנת 2000, הקובע כי הביזור יכול להנמיך את איכות השירותים הציבוריים כפי שהתרחש באמריקה הלטינית וברוסיה. כמו כן נקבע כי הביזור מייצר הבדלים ברמת השירותים ובנטל המס בקרב רשויות שונות, הנבדלות במקורות הכנסה ובצרכים. במצב זה השלטון המקומי לא בהכרח  ייקח בחשבון השפעות חיצוניות חיוביות העשויות לתרום למדינה כולה. הניסיון מלמד כי הרשויות המקומיות אינן מצליחות לעמוד בלחץ העצום שמפעילים בעלי אינטרסים והתוצאה במקרים רבים היא כניעה ללחצים אלו.
 כל מי שרוצה בעצמאותו של השלטון המקומי צריך להיות מודאג מאד מהאפשרות כי הוועדות המקומיות, יוכלו לאשר תכניות בנין ערים. במסגרת הרפורמה בחוק התכנון והבניה מוצע לנגוס עוד בסמכויות הוועדות המחוזיות, תוך התחזקות הוועדות המקומיות,  ברם, בד בבד מוצע לחזק את מנגנוני הבקרה, הפיקוח והליך הדיווח לוועדה המחוזית, דבר שיאזן, כל הנראה, את כוחן של הוועדות המקומיות במקרים בהן תחדל מלתפקד או במקרים בהם תסטה מהוראות החוק.